日本的政治(5)

日本從1947年日本國憲法實施,到2012年現在,總共進行過50次首相任命(第46代~第95代)。每屆首相的平均任職期間約為一年又107天,即一年三個半月。

不過,這50屆首相當中,有些人有連任過,因此日本國憲法實行後,擔任過日本首相的人其實只有31人。如果用人數來平均的話,這31人擔任首相的平均時間為兩年又31天,即兩年一個月。

不論是一年三個半月或是兩年一個月,就一般台灣大眾對國家首長的任期的「感覺」來看,其實都非常短。

如果只看近15年的狀況的話,近15年日本一共有10個人當過首相。每個人的平均任職期間大約只有一年多而已。

恐怕有不少人會想:一個國家的最高首長平均每兩年一個月,甚至不到兩年就換人,這種國家怎麼去建立長期政策呢?

其實不只是台灣,台灣以外的華文媒體在報導日本政治事情時,也經常會有這一類質疑或譏諷。這些媒體的最大問題是把自己狹隘的世界觀當成世間普遍的原理原則,然後用自己的世界觀去質疑、譏諷自己世界之外的人事物,完全沒有去檢視實際狀況就直接以自己的世界觀生成結論,認知完全在自己的信仰當中完結,這就是落入解釋學循環的典型的例子。

如果用常識來思考的話,一個有常識、有經驗的政治家在擔任國家首長時,會忘記或是忽略要建立長期政策嗎?

從制度面來看,日本的首相是由國會議員來擔任,日本的國會議員日常的工作就是審理國家法案,審理國家政策。日本國會議員當中,並不是隨便就爬到日本首相這個位置。要成為首相,必須在國會當中得到多數議員認同。如果議員有脫序或是違反倫理的行為的話,就不會得到其他議員認同。因此日本的首相多是有一定政治實績,而且言行不能悖離倫理及常識的資深政治家,這樣才有機會被國會中的其他政治家推舉為首相候選人。這些在國會中面對了幾十年日本國家法案及政策的議員在當上首相後,做的就是把自己的理念導入國家政策中。

以上只是從常識及制度面的空想式的檢驗而已。

在現實中,日本的國家政策是透過閣議來決定。說實在,日本的閣議決定內容其實不太好查,因為很多決定事項並沒有製成出版品。不過由於現在網路發達,日本的內閣府以及各個省廳會把資料公布給大眾,從這些資料可以看到一部分日本的閣議決定內容。如果去檢視近15年間可以查得到的日本閣議決定內容的話,會發現這些閣議決定內容幾乎都是長期的國家戰略,一點都不馬虎。這就是現實中的日本。

由於閣議決定內容幾乎都是長期國家戰略,因此想知道日本在想什麼的人也可以從這些已公布的資料得知日本政府在想什麼,以及日本政府對國際社會的態度。透過這些資料來理解日本,遠比看那些在解釋學循環中打轉的華文大眾媒體報導下的日本情勢要有意義,因為這些資料內容是日本政府要對日本國民負責的內容。

因此華文大眾媒體單以日本首相頻繁更迭,就認定這個國家沒有長遠政策,這樣的思維只是一種沒有去查證事實的幻想而已。華文大眾媒體在本質上就不覺得自己應對報導內容負責。

但是可能還是會有人懷疑:日本首相平均只做一兩年而已,一旦換人,前一個首相的政策怎麼延續下去呢?

事實上,在人治國家或是制度設計上有嚴重缺陷的法治國家才會有首長換人後政策中斷的問題。制度成熟的法治國家基本上不太會有這方面的問題。

以日本為例的話,日本閣議決定國家長期方針之後,幕僚人員就會擬定工程計畫時間表,然後準備所需的預算,修訂相關省令及法令,然後讓公務員執行。國家政策到了執行階段時,其實就已經自律化。就算換了首相,如果這個施政本身沒有特別嚴重的缺陷的話,就會一直照著相關法令繼續施行下去。如果用簡單的例子來說明的話,當政府首長換人時,中小學還是一樣會繼續運作,小孩子還是照樣要接受義務教育。義務教育不會因為政府首長換人而停擺,這就是制度自律化的結果。

除了閣議決定以外,日本的各省廳內也有各種審議會。這些審議會的工作也是擬訂政策,只是這種政策是屬於省廳級的政策,規模不及閣議決定的政策,不過這些省廳也是確立政策之後,省廳的官僚們也會開始擬定工程計畫時間表,然後準備所需的預算,修訂相關省令及法令,然後執行。當然,這一類的政策基本上也是從中長期視點來確立的。

近幾年,日本許多法律的附則當中有加入類似「相關部門要在×年後重新檢視這個法律」(通常是三年或五年)的條項,這也是中長期政策視野下的立法方式。因為現在時代變化非常快,新的法律在剛實施時或許非常完備,然而幾年之後整個時代環境可能發生大變化,到時候法律可能無法對應新情勢。為了防止法律內容跟不上時代,所以用法律自身來讓法律能跟上時代。如果時間一到,相關部門沒有確實檢視法律的話,相關部門就有違法的問題。這就是讓政策隨時代應變,長期施行的自律化設計。

當然,可能還有人會質疑:日本的首相任期太短,可能還沒習慣首相的工作就下台了,這樣怎麼治國呢?

事實上,這幾十年間的結果已經證明,就算首相任期短,這個國家還是一樣能運作。日本這個國家並不是靠首相一個人撐起來的,真正在支撐這個國家的是霞ヶ関的大群菁英官僚。日本的首相及國務大臣在上任時或許不熟悉自己的工作內容,不過內閣或是各省廳的菁英官僚會在旁邊輔佐,日本的首相或是國務大臣雖然一直在換人,但是這些菁英文官則非常穩定,從二十幾歲就一直在自己所屬的機關工作,他們的經驗及知識能填補首長知識的空白部分。

那麼這些文官到底強在哪裡呢?以法律行政經濟類的文官為例的話,這些人當中很多是東大法學部或是經濟學部畢業,二十二歲任官。這些人在三十歲出頭時的工作是處理分配幾十億甚至幾百億的國家資金。說實在,三十出頭的人要處理幾十幾百億巨額國家資金,其實是相當重的責任。日本政府機關到目前為止沒有出什麼大問題,就表示這些人處理這些巨額資金的方式還算正確。輔佐日本首相及國務大臣的人,就是這些從年輕時就在一直在處理重大事務,然後經過數十年歷練成長的高級文官。

由於這些高級文官有非常強的規劃及執行的務實經驗。首相及國務大臣就算沒有務實經驗,就算任期短,只要懂得活用這些文官,照樣可以治國,照樣可以訂定出長遠的國家戰略。